Frédéric Tristram. Mouvements sociaux, redistribution et fiscalité au XXe siècle

Compte-rendu de l’intervention de Frédéric Tristram au séminaire Histoire sociale et économique du politique, histoire politique du social et de l’économie sur le thème Mouvements sociaux, redistribution et fiscalité au XXe siècle, séance du jeudi 1er décembre 2011, 17h-19h, à la Bibliothèque du Centre d’Histoire Sociale du 20ème siècle.

Maître de conférence à l’Université Paris 1, membre de l’IDHE, Frédéric Tristram prépare actuellement son HDR après avoir soutenu sa thèse de doctorat en décembre 2003 sur la direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960 : modernisation et adaptation de la fiscalité aux règles du marché, Université de Paris X-Nanterre, sous la direction d’Alain Plessis.

Intervention de Frédéric Tristram.

L’intervention sera structurée en trois parties.

1° La production par le Parti socialiste de discours et d’analyses traditionnelles qui font de l’impôt un instrument de redistribution sociale et de transformation économique radical.

2° Cette production est remise en cause, concurrencée durant les années 1970 par d’autres logiques qui vont prendre peu à peu une place croissante.

3° Cette concurrence aboutit, avec d’autres causes, à une redéfinition des objectifs de la politique fiscale du Parti socialiste après 1981.

Avant 1981, l’impôt est perçu par le Parti socialiste comme un instrument de redistribution sociale. Cela apparaît dans de nombreux textes théoriques et programmatiques officiels. À chaque fois, la fiscalité apparaît dans un chapitre dédié au question de société ou d’inégalités.

La redistribution est avant tout vu par le Parti socialiste comme un moyen de redistribution verticale, c’est-à-dire des ménages les plus aisés vers les plus modestes. En revanche, la redistribution horizontale, c’est-à-dire entre personnes ayant des conditions de vie similaire mais ayant des différences de revenus, est relativement peu abordée. Cette conception explique l’hostilité du Parti socialiste et des forces de gauche au quotient familial. Adopté en 1945 unanimement par l’ensemble des forces politiques, ce mécanisme fiscal vise à adapter la progressivité de l’impôt sur le revenu en fonction des charges familiales, cette progressivité s’appliquant à l’ensemble de la famille (un parent = une part, un enfant = une demi-part puis une part). Il y a donc une modulation qui procure des avantages fiscaux d’autant plus élevés que le revenu initial l’est, ce qui favorisent les familles à haut revenu.

Dès 1950, les partis de gauche condamnent le quotient familial du fait de son caractère inégalitaire et comme obstacle à la redistribution. Cette opposition devient une position identitaire, fédératrice pour la gauche au sens large (partis, syndicats, une partie des associations familiales). Cette opposition se retrouve dans les années 1970 dans les textes officiels et programmatiques. Finalement, une position a minima est adoptée en 1982 avec le plafonnement du quotient familial. Comment expliquer cette prudence tactique ? Le sujet est sensible dans l’opinion publique, le lobbying familial est important et il ne faut pas se couper des ingénieurs, cadres, techniciens qui en bénéficient.

a) Comment faire de la redistribution fiscale ?

1. Cette redistribution passe par l’impôt sur le revenu et sa progressivité. La gauche veut rééquilibrer le poids de l’impôt direct (impôt sur le revenu) et de l’impôt indirect (TVA) contre lequel la gauche se bat, considérant que la TVA est un impôt non redistributif pénalisant les ménages les plus modestes. La gauche propose ainsi de baisser la TVA sur les produits de première nécessité, voire d’en imposer un taux zéro, sans toutefois définir lesdits produits. On est là encore dans le cadre d’un discours très classique pour la gauche.

2. La gauche souhaite privilégier les revenus du travail sur ceux du capital. Il y a une volonté de remettre en cause les mesures prises dans les années 1960 en faveur de l’atténuation de l’impôt sur le capital. Par exemple, la gauche est contre l’avoir fiscal, qui prévoit une diminution de l’impôt et d’une partie de la progressivité sur les dividendes versées par les entreprises.

Il reste une question théorique non tranchée au Parti socialiste sur cette question. Faut-il défendre, comme Valéry Giscard-d’Estaing le principe de neutralité, à savoir « à revenu égal, taxation égale » ou faut-il au contraire aller plus loin, en limitant l’impôt sur le travail et en allourdissant l’impôt sur le capital ? Pierre Uri se prononce contre le principe de neutralité et en faveur d’un renforcement d’un impôt sur le capital.

3. La lutte contre la fraude fiscale est un autre élément de l’objectif redistributif poursuivi par le Parti socialiste. La gauche constate qu’une partie de la population, certaines catégories peuvent masquer une partie de leur revenu. À partir de 1972, la droite développe les centres de gestion agréés pour inciter les professions indépendantes à faire certifier leur comptes. Le Parti socialiste ne veut pas aller plus loin, même s’il propose, pour lutter contre la fraude, de développer l’impôt sur le capital.

4. La redistribution passe également par le patrimoine, le capital. Le Parti socialiste veut un impôt général sur le capital. Cela est aussi dans l’air du temps, puisque Valéry Giscard-d’Estaing veut alors taxer les plus-values. Cette position du Parti socialiste fait aussi écho au « patrimoine » commun de la gauche. Le premier projet d’Impôt sur les Grandes Fortunes (IGF) est présent dans le programme commun de 1972, mais le premier projet déposé par le PS à l’Assemblée nationale, l’est en juin 1976, sous forme d’amendement, puis suit une proposition de loi déposée le 1er juillet 1978. Ce projet comprend trois caractéristiques : une très forte progressivité, bien plus que celle adoptée en 1982 ; la prise en compte de tout le patrimoine, y compris les biens professionnels ; peu d’entorses au principe si ce n’est un modeste abattement pour les petits patrons. Parmi les autres projets, on également trouve un impôt sur le capital des entreprises, sur les marges brutes des entreprises, sur la valeur vénale des biens fonciers.

b) La fiscalité est conçue dans un rôle de transformation économique.

1. Il faut augmenter la place de l’État et le taux de prélèvement obligatoire, ce qui est déjà le cas dans les années 1970. Il faut également une socialisation relative plus importante.

2. La fiscalité est un instrument de sélection des secteurs économiques. L’idée est que le rôle du plan serait revalorisé. L’État procéderait à une sélection des investissements, en dénonçant l’auto-financement des entreprises, les règles de l’amortissement dégressif et en refusant au CNPF sa revendication de revalorisation des bilans. Il resterait pour les entreprises les prêts des banques nationalisés. Il y aurait donc une sélectivité du crédit.

Quatre logiques concurrentes brouillent ce message principal. On assiste à une montée en puissance de ces logiques au cours des années 1970.

a) La défense des classes moyennes (cadres, professions indépendantes) ainsi que le développement d’un discours méritocratique qui emprunte à la tradition républicaine.

b) Le changement de société doit avoir un aspect « qualitatif ». Il y aurait ainsi un « ailleurs », au-delà de la simple redistribution fiscale des richesses. Ainsi, il y a une hésitation du Parti socialiste sur la politique d’accession à la propriété privée menée par Valéry Giscard-d’Estaing. Le Parti socialiste refuse les effets psychologiques de la propriété individuelle sur les individus. Cette position est issue des évènements de mai-juin 1968 avec le débat sur la domination. De même, on observe une hostilité de principe à la publicité.

c) Le Parti socialiste est un parti décentralisateur soucieux des finances des collectivités territoriales. Il est donc timide sur la remise en cause de ces financements, surtout après 1977 et la victoire lors des élections municipales. Il souhaite une nouvelle répartition financière entre l’État et les collectivités territoriales pour passer d’une répartition de type 80%/20% (années 1970) à une répartition de type 70%/30%. La volonté est de donner aux collectivités territoriales des recettes dynamiques (taxe sur les produits pétroliers par exemple) mais les positions restent timides dans l’ensemble.

d) Il y a dès la fin des années 1970 un discours de modernisation économique des entreprises privées par l’impôt, en facilitant l’accès à des financements nouveaux. Ce tournant « social-libéral » intervient dès la fin des années 1970 (1978). Certain experts comme Jacques Attali refuse la sélectivité du crédit. Ceci lisse donc la rupture de l’année 1982.

La redéfinition des objectifs après 1981.

a) Quelle chronologie adopter ? Dans le domaine fiscal, le tournant s’effectue plutôt durant l’année 1982.

Fin 1981, Pierre Mauroy fait le point sur les mesures fiscales avec les membres de son cabinet qui rend une série de notes dans lesquelles les recommandations sont de différer l’application du programme du Parti socialiste.

Le 10 février 1982 se tient un séminaire gouvernemental sous la présidence de François Mitterrand sur la fiscalité avec pour objectif de déterminer quelle réforme fiscale était possible. Le Parti socialiste a encore une perspective de réforme fiscale à cette date.

Au printemps 1984, Laurent Fabius, Pierre Mauroy et François Mitterrand sont favorables à la suppression de la taxe professionnelle au profit d’une hausse de la TVA, mesure contre laquelle s’oppose Jacques Delors qui défend les collectivités territoriales. On peut voir que c’est l’Élysée qui drive les questions fiscales. Il n’y a pas oubli du programme ou des choses promises mais le contenu de ce recentrage suggère trois choses.

Le primat revient aux considérations budgétaires dès 1981. Une attention particulière est accordée aux grands déséquilibres budgétaires et commerciaux, alors que ces questions étaient laissées de côté durant les années 1970 : le programme n’a par exemple pas fait l’objet d’un chiffrage.

Le désenchentement, le doute sur la possibilité de changement par la politique fiscale, joue aussi un rôle. Il n’y a pas de refus de la redistribution mais la contestation de ces mécanismes, par exemple pour la protection sociale. D’une certaine manière, on recale l’État-providence.

Il faut muscler l’appareil industriel dans la perspective de la construction européenne.

Le résultat est que les mesures prises sont modestes. L’impôt sur les grandes fortunes est un identifiant idéologique très important pour la gauche, mais cet impôt est en retrait par rapport au projet de 1972. Par exemple, les biens professionnels ont été supprimés de l’assiette de calcul.

b) Un nouveau rapport au politique et au social est apparu. À partir de 1981, le Parti socialiste et le gouvernement prêtent une attention croissante aux sondages d’opinion sur la politique fiscale. Cela traduit un rapport différent, puisque dans les années 1970, le Parti socialiste avait des relations soutenues avec les organisations syndicales et le monde associatif.

Discussion

Question 1. Y a-t-il un lien entre rupture du programme commun de la gauche et tournant de 1978 en matière fiscale ?

Réponse 1. Non, il semblerait que ce soit des strates avec des logiques successives qui font que le vieux discours traditionnel disparait entre 1977 et 1978.

Question 2. Peut-on identifier les individus ou groupes porteurs des inflexions et ceux qui résistent ? Qu’en est-il des mobilisations contre les projets ou réalisations du Parti socialiste en matière fiscale ?

Réponse 2. Les experts de la seconde moitié des années 1970 du Parti socialiste ont porté ces inflexions tout en musclant le programme économique du Parti socialiste, qui est techniquement plus au point que dans les années 1970. Attali, Rocard, Fabius ont été à l’origine de ces inflexions. Sur le relai des forces syndicales et sociales, Frédéric Tristram n’a pas d’informations, mais le Parti socialiste analyse la chose de la manière suivante : ces organisations n’ont pas sa capacité d’expertise. Sur les opposants, il n’y a pas de refus global, comme avec Poujade ou Nicoud. Seuls les capitaux s’envolent. Mais en même temps, il n’y a pas de transformation radicale de la fiscalité en 1981. Les propositions contenues dans le projet ne sont pas mises à l’étude et le discours reste très théorique. Il y a bien sûr eu des actions du CNPF qui a notamment demander à François Mitterrand de ne pas imposer l’IGF aux petits patrons : Mitterrand était d’accord, Mauroy était contre.

Question 3. En 1981-82, il n’y a pas eu de mobilisations sociales en faveur de l’impôt (cela se comprend). Cela est-il passé par d’autres canaux : mouvements des capitaux, liens, pressions, contacts ?

Question 4. Y a-t-il eu une réforme fiscale en 1981 ?

Réponse 4. On parle à cette époque de réforme fiscale mais il s’agit surtout de petites mesures relativement modestes. En 1970, la gauche réclame la suppression du quotient familial qui est abandonnée suite aux pressions des associations familiales ; la suppression de la taxe professionnelle est abandonnée suite aux pressions des collectivités territoriales ; Après l’étude de plusieurs techniques alternatives, l’avoir fiscal n’est pas réformé et reste en vigueur.

Question 5. La fuite des capitaux a-t-elle été réelle ou pas ?

Réponse 5. Oui, il y a eu une vraie fuite durant l’été 1981 qui n’était pas conditionnée par les mesures prises. On a une répétition de 1924 et de 1936. La fiscalité française a beaucoup changé durant les années 1950-1960 et le modèle arrivait à maturation. La généralisation de la TVA en 1968 a fait croître l’efficacité des recettes. Depuis 1959, Valéry Giscard-D’Estaing a augmenté le montant de l’impôt sur le revenu en intégrant dans le barème de calcul les catégories moyennes et modestes. La gauche veut un impôt sur le revenu minoritaire sur les gros revenus, ce qui est en contradiction avec sa volonté de limiter la TVA au profit de l’impôt sur le revenu.

Question 6. L’instrument fiscale est en fait un perturbateur du politique.

Réponse 6. Il y a une tradition fiscale qui devient doctrinale, mécanique et par ailleurs il existe d’autres courants, d’autres cultures qui ébranlent les certitudes à partir de 1974-1975. Pour celles-ci, la politique fiscale est un instrument d’efficacité économique. Il existe un jeu complexe entre ce qui rédige le programme du Parti socialiste et ceux  qui définissent la politique économique. Il y a une combinaison compliquée entre les courants et les évènements. À partir du moment où le Parti socialiste dirige le gouvernement, les experts et l’Élysée prennent un poids important. Le groupe parlementaire PS a ainsi des logiques différentes. Après 1981, chaque mesure est chiffrée, ce qui offre au Parti socialiste des moyens de connaissances importants mais également peut-être la possibilité aux hauts fonctionnaires d’entrer dans le Parti socialiste.

Question 7. Pouquoi la construction européenne n’est-elle pas le premier facteur d’inflexion, notamment lorsque l’on voit l’importance des débats postérieurs (Conférence de Fontainebleau en 1984) ou encore l’obligation après 1973 pour les États de se financer auprès des marchés financiers ?

Réponse 7. Le cadre est très contraignant pour ce qui concerne la fiscalité, ce qui explique que le Parti socialiste ne peut remettre en cause les recettes fiscales avec des réformes.

Question 8. Pouvez-vous approfondir le rôle des collectivités territoriales ?

Réponse 8. Les collectivités territoriales sont financées par quatre impôts directs dont la taxe professionnelle qui représente à elle seule 50% des ressources fiscales. Des réformes de l’assiette ont été tentées dans les années 1970 sans succès. La situation est confortable pour les collectivités territoriales qui ne veut pas d’un impôt national dont la base ne serait pas localisable. De même, le Parti socialiste peut difficilement faire une loi de décentralisation élargissant les compétences des collectivités territoriales pour dans le même temps accroître sa tutelle en matière fiscale. Il n’y a pas ici de logique politique dans l’opposition des collectivités territoriales mais plutôt une opposition État / Élus.

Question 9. Y a-t-il du changement du côté des cotisations sociales, notamment avec l’augmentation du chômage ?

Réponse 9. En effet, on stoppe l’augmentation des cotisations patronales tout en allégeant les cotisations sur les bas salaires. De fait, la gestion des cotisations sociales est complémentaires de la fiscalité. On assiste à une augmentation très importante des prélèvements sociaux dans les années 1970. De 33% en 1973, on passe à 41%  de prélèvements obligatoires en 1981, ce qui s’explique par la hausse des prélèvements de Sécurité sociale. Il y a en parallèle un mouvement de fiscalisation qui débute avec des mesures modestes dans les années 1980 mais qui aboutit en 1990 à l’adoption d’un impôt, la Contribution Sociale Généralisée (CSG). Face à ce mouvement, le Parti socialiste réclame un déplafonnement des cotisations sociales dans les années 1970 pour défendre la logique redistributive, mais en 1981, rien n’est fait et à partir de 1988, on tourne le dos à cette perspective. Au final, la chronologie concernant les cotisations sociales n’est pas la même que celle de la fiscalité.

Question 10. Pouvez-vous revenir sur cette notion de « qualitatif » ?

Réponse 10. Ce sont juste des mots, pas des mesures concrètes. Ils sont issus des années 1968, mais ce qui est étonnant c’est leur utilisation dans des documents théoriques, techniques.

Question 11. Quel a été l’influence de la fuite des capitaux ?

Réponse 11. Elle est stoppée rapidement, avec le contrôle des changes jusqu’en 1990, ce qui n’avait pas été fait en 1936. On est face à une réaction de peur, avant toute prise de décision du nouveau gouvernement.

Question 12. En 1936, la SFIO était pour la détente fiscale. On observe un va-et-vient selon les périodes, entre les mesures dures durant les années 1920 et au contraire la détente, le relachement de la pression durant la crise des années 1930 contrairement à la politique du PCF qui durcit son programme à l’encontre des riches durant les années 1930, en s’inspirant du taux de l’impôt sur le revenu britannique.

Question 13. La transformation n’a jamais été un thème des mouvements sociaux durant le 20ème siècle, davantage durant le 19ème siècle. Le Parti socialiste n’en n’a pas fait une bataille prioritaire durant sa campagne de 1981.

Prochaine séance jeudi 12 janvier 2012 avec Emmanuel Fureix (historien, Paris 12, CRHEC) et Vincent Robert (historien, Paris 1, Centre d’histoire du 19e siècle) sur les approches des mouvements sociaux du premier XIXe siècle.


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